中国产业集群高层论坛暨《中国产业集群蓝皮书》
第五届中国宏观经济走势与产业发展高层论坛
第三届中国金融形势与产业发展深度分析会
第二届中国金融形势与产业发展深度分析会
第五届中国宏观经济走势与产业发展高层论坛 2008年是全面贯彻党的十七大精神的开局年,虽然第一季度我国宏观经济保持了较快增长，但受国际经济发展环境影响，持续经济增幅有明显回落迹象，通货膨胀压力持续高企，企业利润水平明显下滑，国内股市震荡加剧。如何控制通货膨胀、如何保持经济平稳快速发展、如何转变发展方式推进经济结构调整、如何加大节能减排和环境保护力度、备受国内外经济界、学术界和企业界瞩目。 为帮助各界准确把握国家宏观经济形势，及时了解相关热点、难点问题，深刻理解产业发展政策，国务院发展研究中心决定在京举办“第五届中国宏观经济走势与产业发展高层论坛”。本论坛由国务院发展研究中心信息中心主办，国研网?国研大讲堂承办，广泛邀请资深专家和政府部门主管领导对2008年中国宏观经济走势、国家财政及货币政策、重点调控产业政策及发展趋势、中国资本市场发展趋势、物价趋势与居民消费、世界能源局势与中国能源战略、中国进出口贸易形势等问题进行深入探讨。 我们诚挚希望通过您的参与，有助于推进市场人士、经济学界人士和政策制定机构以有效的沟通实现信息的多向畅流。有关论坛最新信息资料请登陆国务院发展研究中心信息网（www.drcnet.com.cn）。
题目：公共服务均等化与财政体制改革演讲人：马海涛 中央财经大学财政学院 院长马海涛： 各位嘉宾下午好！ 非常感谢我们会议主办方和安体富老师给我一个机会来跟大家进行一个交流。刚才我听了安老师的报告，很受启发，因为安老师就是我上学的老师，所以有机会重新学习了一下。我原想讲的内容被刚才的安老师讲了，时间的关系，我就不想按照我的稿子去念，我本来也是准备了一个稿子，但是这个稿子很长，我想就安老师刚才讲的问题再谈几点体会。 第一个问题是我们为什么要提出一个基本公共服务均等化的问题？安老师谈到了从党的报告里面来解释公共服务均等化的提出，我认为中国的基本公共服务均等化的提出可以讲是我们改革和发展的必然，今年是中国改革开放30周年，所以，大家在总结30年的过程当中来看，我们的改革由过去所强调的“效率优先兼顾公平”到现在所提出的“公平和效率的并存”。过去我们考虑效率的东西比较多，经济发展了，速度也在增快，但是带来了一系列的社会矛盾。人均GDP超过2000美元以后，一个国家将面临一个特殊的社会发展阶段，这个阶段既是黄金的发展时期，也是一个矛盾凸现的时期。所以，我们才提出了五个统筹，和谐社会的构建科学发展观，一直延伸到现在所讲的公共服务的均等化，我想它是改革和发展的必然。从理论上来考虑，基本公共服务均等化是弥补市场在公共产品提供方面失灵的一个重要的制度基础，同时也是我们公共财政制度改革得以实现的一个最有效的手段。我们讲公共财政，我们提到了公平性，公共性，公益性，法治性，特别是谈到了公平性的问题。过去中国的财政是一个很不公平的财政，税制上没有体现公平，过去我们讲税收要区别对待，所以长期以来我们的税制是内外有别的，甚至我们内部的企业，不同的所有制也是有别的。从支出上来看也是不公平的，我说农民交了那么多的税费，可是农民享受的政府提供的公共产品和公共服务非常少。夸张的一点讲，中国的农民享受最充分的公共产品和公共服务主要是国防安全服务，不享受都行，其他的享受的非常少。所以没有体现公平的问题。 第二个方面就是我们提出的基本公共服务均等化是来缓解社会矛盾，促进社会公正，协调区域发展的一个现实的需要。刚才安老师用了大量的篇幅解释我们现在存在的城乡之间的差距、地区之间的差距和社会成员之间的差距。这个差距存在就很难体现一个和谐，而这个差距突破到了一定的极限，可能引发出社会问题乃至于政治问题。 第三，推进基本公共服务均等化是有效的扩大内需，保持解决可持续发展的重要的原因。我们过去的经济增长主要是靠投资和出口来拉动，所以国民消费对经济增长的贡献率比较低，你比如说我们现在的消费率偏低，比世界的平均消费水平低20%。为什么低呢？其中有一个原因就是说由于公共服务和公共产品提供的不到位，人们不敢消费和不愿意消费。攒钱是为了将来养老的，攒钱是为了支付巨额的子女教育投资的，不是不愿意消费，而是不敢消费。所以要解决消费的问题，提供基本公共服务均等化是一个非常重要的方式。 第四，我们提出的基本公共服务均等化也是有利于促进资源的合理利用和全国的统一市场的形成。特别是基本公共服务的均等化和市场的一体化，是和区域经济的一体化的历史进程是相伴而产生的。政府提供了良好的均等的公共服务，所以就有利于促进人力、资本等各类生产要素在区域之间的流动。从而实现了资源的合理利用，优化配置推动经济的一体化。 第二个问题，刚才安老师也谈到了，什么是基本公共服务呢？刚才安老师谈到了三种不同的观点，我个人认为基本公共服务大概涉及的范围主要是包括这四个方面：公共安全、民生保证、公共事业和公益基础性事业等内容。具体来看，比如说基本公共安全服务，像国防安全、社会安全、生产安全和消费安全等等。基本的民生性服务主要是包括就业服务和基本的社会保障，基本的公共事业服务包括义务教育，公共卫生和基本医疗公共文化。基本公益基础性事业包括工业性的基础设施，像生态环境保护等，我把这些定义为基本公共服务的一个范畴。再一个理解就是说怎么理解均等化的问题，均等化怎么去理解？对于均等化，我们现在提出了基本公共服务均等化，从实质上来讲，政府要为社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，也就是说要让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会的公平正义。比如说从我们现在的这个条件当中，我讲的均等可能就体现为：学有所教，老有所得，病有所依，老有所养，住有所居。这才体现了一个基本的均等化的要求。如果是从均等的这个角度来看，第一个，我们不能把均等化理解为平均化，也就是说我们讲的基本公共服务方面全国要有一个统一的制度安排。他这个服务水平可以有一定的差距，青海现在一定要跟上海达到完全的均等是很难的。所以我们可以承认他有一个差别，但是制度的建设应当是追求统一的，这样实现了全方位的覆盖和差别化的保障，是我理解的第一个均等的概念。第二个均等就是说均等化并不排斥社会成员的自由选择权，比如说医疗卫生服务，基本公共服务我们发现必须要有均等化的制度安排，但是如果你的收入高，你的家庭状况很好的话，你可以接受更多更好的医疗服务。第三是要把基本公共服务的差距控制在社会可以承受的范围之内。就刚才我谈了有均等，但是有差距，这个差距是整个范围社会公众从心里可以接受这个东西，大家不可能完全是一样的。第四是基本公共服务均等的均等化在不同的时期有不同的内容。刚才安老师谈了国外是结构的均等，而我们现在来讲是不是要实现结构的均等很难，我认为更多的是机会的均等。而我们现在的机会都是不均等的，不要讲地区之间是不均等的，就是在北京市区也是不均等的。当然机会不一样，肯定结果是不一样的，我们的均等化不要期望值很高，达到国外的均等，在不同的历史时期有不同的内容。第五是均等化也就意味着政府主要是制致力于保障公民在基本公共服务和生产提供过程当中参与决策德国机会均等，就是刚才我谈到的机会均等的概念，这是我给大家介绍的第二个问题，怎么来理解基本的公共服务和均等化的概念。 第三个问题就是怎么实现基本公共服务的均等化，刚才安老师做了非常全面的阐述，从我们现在的问题来看，政府投入的问题，包括转移支付制度当中存在的一些问题等，这些我都同意。但是从公共服务均等化的实现来看，我用这么一句话来概括，第一个是以政府职能的发挥为主导，这个职能发挥为主导表现为一个政府和市场的关系问题，我们现在提出服务型政府，政府怎么能够从竞争性领域当中退出来，把这些东西交给市场，而政府来解决市场不能做或者是不能完全做好的，这是非常重要的。其次，要发挥政府的主导作用，要明确中央和地方的职责范围，这个安老师刚才也讲了非常的详细，我就不再重复了。以及依法规范中央和地方政府的责任，政府还要加大对困难群体的政策和资金的支持，发挥再分配的作用，这是第一个主导是政府的事情。第三个就是要解决民生为重点，我们现在提出了民生和财政，从今年的报告里可以看得出来，我们的支出有了大的发展，在稳健的财政政策当中我们也提出来了建立结构，建立以人为本的公共体系，以民生为重点。 第四，以完善转移支付为路径，刚才安老师也谈到了，我们的一般性转移支付，我们的转移性转移支付，包括税收返还制度的改革都讲的非常的详细。 第五，完善公共财政的管理，这个很重要。也就是说我们这个钱花了，但是最终这个钱花的结果怎么样？我觉得这个可能是我们在财政支出建设当中，实现均等化的过程当中不能回避的一个问题。刚才有人说了教育投入为什么这么低的问题，安老师也解释了。第一教育投入的比重是占了4%，这个比重是不是一定是4%？是不是教育法里规定的？第二个是国外的7－8%甚至更高就说明我们低了？我想也不是这样来看待的。刚才安老师谈到了政府投入和社会投入的问题，还有一个问题是我们教育投入的结果问题，是不是你该投入的，你是不是足额去投入，是不是及时的投入，是不是不该投入的你大量的投入呢？等等，这里面有纯粹的公共产品，有准公共产品，有的东西是不是我们就不可以通过市场去解决呢？你比如说这几年国家从总量和相对数来讲教育投入增长很快，可是我们的教育投入到什么样子呢？不该投入的大量投入，我们现在高校的硬件设备，大楼建设比国外的建设要好得多，我们圈了多少地啊，在大学里面投入的又不一样，把钱都投给清华北大或者是投给我们了，你结构就不合理，基础教育没有人投。而且这个钱投下去是不是都用在教育上了呢？这个也是要打一个问号的。所以，我们的财政管理问题也是非常重要的。要以财政管理来促进我们均等化的实现。最后我想就均等化的问题再讲几个认识，第一个认识就是我刚才所讲的，我们在公共财政制度建设，财政体制改革的问题上，要改革监督的问题。第二，我们的公共服务均等化的实现还需要一个问题，就是社会公众的公共需求的表达机制和社会公众的参与机制。我们这几年有一些地方政府说，我们也在做事，也是要提供公共财富的服务，可是提供完了以后的结果是社会公众不满意。你提供的公共产品，公共服务，比如说拆迁出现了一些社会矛盾，要告他，地方政府也觉得很委屈，我是要美化环境啊，我要改善投资环境啊，我圈了地要搞公园啊，要搞喷泉啊，雕塑啊，可是那些人不买账啊。你提供的东西是不是满足它的需求，这个我们现在是没有一个表达的基础的。更不要说参与了，根本就参与不了。我们现在的预算根据现在预算制度来评判的话，我们的预算制度也没有达到透明，也没有达到完整。我们看到的都是预算的报道，很少看到预算。所以这种参与很重要，如果说你这种表达和你的提供，你的需求和供给是不对称的话，一方面可能是导致了你的钱是白花了。第二个方面来讲，他这个需要没有得到满足，怨气更大了。所以在税收上能偷就偷，能漏就漏。我们整天讲依法纳税是每一个公民应尽的义务，这个没有错，他觉得你政府提供的东西很满意，他觉得靠自己的力量无法实现公共服务，最后大家把钱凑在一起交给大家，他才愿意。第三，我谈公平的问题，讲到均等化，肯定要谈到公平，到底什么是公平？我理解的公平不等于我们现在一般意义上所讲的民生问题，也就是说我们的公平是要求有更高层面的一个价值，这个公平要求的是法治，要求的是每个人在法律上实现平等的自由和权利。如果说你没有这么一个制度框架的话，我们现在只能靠一种办法，就是补贴。我们会通过财政的手段，拿大量的钱去补贴，这个短时间之中可能解决了一个问题，可是长时间讲是不行的。你如果从长期的角度来看，完全靠补贴，一方面受资金的限制，二来这个补贴最后产生的效率会怎么样。我觉得这个可能并不能使社会显得更加的公平，所以我们讲的公平有更高层次去看这个公平的东西，这是我阐述的一个观点。 最后一个观点，就是公共服务的提供，我们是不是一定完全的依靠于政府，有一些公共产品的提供，可能还要考虑到市场的因素。也就是说公共产品的供给机制应该是以政府为主体的同时发挥市场和社会力量的作用，形成主体多元化的格局。你比如说现在有一些如教育，我想有一些东西可能是靠市场来做会解决一些问题，我住在世纪城那个地方，这个老板在投资世纪城的过程当中，同时把人大附小也搬到了世纪城，一个方面解决了世纪城居民孩子的上学的问题，当然，也带来了房价的猛涨，你政府不要花一分钱。还有北京最近一个小区和北京四中合作搞了一个学校等。在政府不花钱的情况下，通过什么样的机制，动员社会的力量来形成一个公共产品，如果这个学校越来越多的话，就不至于还有什么重点和非重点，还要交什么赞助费等问题。我想就讲这几个问题，刚才通过听安老师的报告谈了这么一些不成熟的看法，有不对的地方，请各位批判和指正！ 主持人 倪红日：感谢马海涛院长的演讲！实际上他在安体富教授的基础之上谈的大致是一类的题目，这个题目实际上更深刻的阐述了为什么中央要提出这个基本公共服务均等化，但是这个问题是一个方向，是一个目标，具体怎么去做，我坦诚的跟大家讲，现在还正在研究。所以刚才有一位提问的时候提出了一个时间表，我可以告诉你们，我们正在研究这个问题，大家也可以听到，马院长实际上也是经常帮财政部做一些改革的设计，他的看法和安老师看法还是有一些区别的。这个方向肯定是明确的，但是具体怎么去做，要逐渐的推进这个改革确实要有一个过程。因为时间关系，我们利用几分钟时间看大家有没有问题。 提问1：尊敬的马院长您好，我是民生银行的参会代表，我有一个问题想问一下，目前各个地方政府对银行的借款比较多，虽然不是直接贷款，但是通过各种融资平台，比如说投资公司，土地储备中心贷款比较多，以后如果是我们财政体制改革，按照刚才安老师预想的方式改进的话，那么对地方财政收入影响会不会很大呢？尤其是沿海地区？还有一个就是各个地方政府土地出让金这一块对他们的财政支出力度很大，以后有没有其他的改革方向？谢谢。马海涛答：这个问题很难，因为你是在银行里，可能是关心这个事情。我也不知道讲的对不对，我谈一下我的看法。债务的形成确实是社会发展逐渐关注的问题，按道理来讲，过去所讲的按照预算法的规定是地方政府是无权发的，但是这几年累计的债务还是比较大的，有的是政策性的原因，有的是自己本身的原因，这个债的规模有多大，现在也说不好。当然政府的债最后要还，至于怎么还，现在也是一个非常头疼的问题，甚至有的人讲我们是不是采取了一个叫谁的孩子谁抱走，什么概念呢？就是说把这个债务进行一个划分，如果是政策性形成的，比如说有的人讲普九啊等，甚至包括我们高校的负债，高校的负债教育部讲是2500个亿，一个大学讲是4000-5000个亿，前一段时间我在经济观察报看到了教育部吴启迪副部长在一个访谈的时候谈到，这个债他认为也是要靠中央财政核销的。要是都核销就麻烦了，我们中央财政就成了还债的机器了，哪个校长借债了，哪个校长就占便宜了，因为最后有人核销。“谁的孩子谁抱走”这个问题讲是很容易讲，我觉得怎么定这个孩子还是一个问题，这个孩子是谁的，现在还搞不清楚，估计有的做DNA都解决不了。这几年我们地方政府采取了一些办法，可能是要通过各种方式来解决这个债务问题。第二个问题讲一下土地出让金收入会不会上缴为中央收入，应该是这个意思吧，这个很难，因为这一块非税收入主要还是怎么样纳入管理的问题，我们现在的税费这两个不同的经济范畴应该讲是有他各自存在的必要，不可能完全的以税来代替费，也不可能出现费大于税的局面。但是我个人认为主要是，你费税收入这一块是不是有一个法律的问题，这跟过去一样，我曾经夸张的讲，主要胳膊上缠一块布，不是黑色的都可以收费，那样的话就完了。在他确定下来以后我再进行一个有效的管理的问题，因为我们过去讲的预算外的预算外，现在是费税收入的问题。刚才许局长解释的时候也说了，这个比重到底有多大，我看有人讲去年是5.13万亿的财政收入，有人讲政府控制是9万亿。这个问题很复杂，也很难讲，如果要放在一起是比较困难的，我就解答到这儿，谢谢！ 提问2：我对您提的机会均等这个事让大家有一个同样的机会这个很重要，现在教育经费很多，您刚才提到了到北京和清华去了，在各个省的分配也很不均等，在这个政策上，这个事应该怎么做呢？马海涛答：这个事首先来讲是很难做的，因为高等教育因为是一个准公共产品，不可能像义务教育那样大家都是均等的，或者是平等的。我们受到了招收规模的限制，所以我们还要有高考，还要过五官斩六将。从我本人来讲，我觉得不均等的东西更多的表现在并不是在于指标的问题上，那么指标肯定是有一个不均等，清华、北大包括中财肯定是在北京招的多，这个可能在布局上因为毕竟是首都，所以出现了北京考大学不用是两个考一个，到了西部可能是三个、四个去一个。我个人感觉现在最不公平的是什么？是分数的不公平，录取分数的不公平，我们高的地区和低的地区差了将近100分，我老家山东要考我中财的话要640分以上，在西部可能是570就可以了，可能还要低一点就进来了，但是这个来讲是不公平的。这个问题怎么解决呢？应该是教育部长解决的，两会期间多少代表提出了这个问题，我们就出现了什么？候鸟考生的问题，出现了今年天水集体作弊的问题，为什么出现了呢？因为他的分数低，所以山东的考生都去那儿了，现在很多考生把户口提前办到新疆、西藏去考试，我们学校也查过这样的学生，前几年查的比较狠一点，查出来了以后取消学籍了。如果说中国的教育的公平来讲，我个人也没有很好的思考，第一个要全国划一个分数线，这个也是一个问题，如果全国划一个分数线的话也不太公平，主要还是解决一个什么问题就是要不要全国统一高考的问题，你全国统一高考，大家都是一锤定音了，在美国一些学校没有高考，你参加学校的考试就可以了，看你高中的成绩，你到那个学校考试，他可以考几个学校。现在教育部对各个大学都不放心，好像各个学校一招生的话都是自己说了算了，这个东西怎么来看呢？如果一个学校真正要变成名校的话，我要靠市场和社会公众来评价的，不会那么不慎重的。反而我们现在完全靠政府职能部门，包括我们本科教学评估也是一样的，这个评估不需要你搞这么一个评估，这一轮评估已经结束了，下一轮要不要评估，我看教育部的意思还是要评估，这样评估下去的话，我们这些院长夭折的人比较多。这个评估不是靠他来评估，而是靠社会来评估，如果你这样的机制形成了，我想可能会公平一些。我就讲这么多，谢谢！
国研视频
国研音频